我国的粮食流通体制，从建国后的统购统销，到1980年代改革开放，国家开始逐步放开各类农产品价格。收储制度是如何运行的，这个制度将来又会有什么样的改进空间，一旦改变，又会在期货市场上引起什么样的价格波动？这些问题的研究对理解我国玉米谷物市场有重要意义，下文将进行详细的解读。

我国的粮食流通体制，总的来说经历了建国后的统购统销、八十年代改革开放、2004年最低收购价政策、2008年临时收储政策、2014年大豆/棉花价格直补几个阶段。

2004年国务院决定全面放开粮食购销市场，然而当价格逐渐防控后随粮食连年丰收，农产品价格下行压力较大。政府为保证农民利益，放开市场的同时也建立了粮食的宏观调控体系。2004年，国家提出粮食最低收购价政策，并分别在2005年和2006年，先后对水稻和小麦实行最低收购价政策。到了2008年，金融危机导致大豆、棉花等农产品价格暴跌，为保护农民利益，国家启动大豆、玉米、棉花、油菜籽、菜籽油等的临时收储政策。2014年，中央一号文件首次提出棉花、大豆将不再收储，改为价格直接补贴，同时启动了东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点。2015年，菜籽油临时收储政策取消；2016年，玉米临储政策取消，调整为“市场化收购”加“补贴”的新机制。小麦和稻谷的最低收购价政策2016年仍继续执行。

中国的粮食储备主要分为四级，国家粮食储备（比如中央储备粮）和地方粮食储备（比如省、市、县级储备粮），中央储备粮由中国储备粮管理总公司来管理，粮权在国务院；地方粮食储备一般由粮食局指定或者招标的国有企业来管理，粮权在地方各级人民政府。

储备轮换的概念：把库里的陈粮食出库，然后进来新粮食，一出一进称之为轮换。出库叫轮出，进库叫轮入，统称为轮换。粮食有一定的存储年限，到了年限就需要进行轮换。对于玉米国家储备而言，由于国家临时收储玉米数量较大，市场可自由流通玉米数量大幅减少，因而会有很大部分国家临时收储玉米直接调转为储备；在国家临时收储玉米的后期拍卖中，还将会有一部分玉米通过市场竞拍成为国家或地方粮库轮换玉米的粮源，因此临时收储玉米是储备玉米轮入的重要渠道。储备轮换玉米与临时收储玉米一起以拍卖的形式进行轮出，是储备玉米轮出的一个主要的渠道。

（1）   政策变迁

2006年12月国家发展改革委、财政部、国家粮食局、中国农业发展银行、中国储备粮管理总公司发布的《国家临时存储粮食销售办法》规定：“销售临时存储粮要有利于保持市场粮价在合理水平上基本稳定，保护农民种粮积极性，满足市场需要，保持粮食市场的稳定。”

2008年，我国玉米生产获得了空前的丰收，产量达到创纪录的1.655亿吨。但丰产并未给加工企业带来收益，甚至没能带给劳作的农民以丰收的喜悦，2008年国际金融危机暴发后不断向实体经济蔓延，使需求大受抑制、商品价格暴跌。为维护农民利益、保护种粮积极性，10月17日，国务院常务工作会议决定，在东北主产区（黑、吉、辽及内蒙古四个省份）按1500元/吨启动玉米临时收储，并随后三次调增临时收储数量，由最初的500万吨大幅增加至4000万吨，占当年全国玉米产量的24.17%，更占到以上四省区玉米产量的60%左右。

从图2&3可以看到，黑龙江玉米种植面积在2007年跳增142.64万公顷（增幅58.05%）至388.4万公顷，超过吉林省成为我国玉米种植第一大省。辽宁和吉林玉米种植面积增长幅度较均匀，每年增速在3%左右；内蒙古在07年之后增速加快，平均增速6%。07年之后对我国玉米产量的增长贡献最大的省份是黑龙江。

2016年3月28日，在国家发展改革委等部门联合召开的新闻通气会上，国家发展改革委经济贸易司副司长刘小南表示，2016年东北三省和内蒙古自治区将按照“市场定价、价补分离”的原则，将玉米临时收储政策调整为“市场化收购”加“补贴”的新机制。这意味着已经实行了九年的玉米临时收储政策将取消。

2007年以来实行的玉米临时收储政策，在特定历史阶段，这一政策对保护农民利益和种粮积极性、保持市场稳定、保障国家粮食安全发挥了重要作用。然而，在新的市场环境下，国家收储行为客观上也造成粮食价格形成机制及市场价格信号被扭曲，对加工行业造成了较大的冲击。尤其近两年随着国际粮价深度回落，外国玉米及其替代品大量进口，加之国内丰收，玉米消费需求下滑，库存不断增加。双重挤压下，不仅国家背负了沉重的财政补贴负担，长期看，也不利于国家的粮食安全和农民利益的保护。改革玉米临储制度、建立新的收购和补贴机制，既是市场倒逼的必然结果，也是推进农业供给侧改革的必然要求。

（2）   政策要点

①临储收购时间和质价标准

通用要求：1、必须为当年生产的国产新粮；2、具体质量标准按玉米国家标准（GB1353-2009）执行，生霉粒不超过2%；3、收购相邻等级之间等级差价按每市斤0.02元掌握；4、挂牌收购价格是指收储库点向农民直接收购的到库收购价。

从收储政策公布的时间来看，自2008年临储收购政策实施以来公布最早的一年是2013年，其次就是2015年。分析来看，政策公布时间提前有利于稳定玉米市场，给持续下跌的玉米市场奠定底部。另外临储收购启动时间提前，使得收购期变长，既有利于农民收获后及时卖粮，又有利于充分利用好烘干能力，尽量减少玉米霉变。

从历年临储玉米收购价格的变动来看，2014年之前临储玉米的收购价格多数年份是上调的，提价幅度最高的一年是2010年，年比增幅为300元/吨，2010年以来，提价幅度逐年走低；2015年临储玉米收购价格首次下调，且下调幅度明显。从收购量来看，在2016年结束收储之前收购量连续4年递增，且增速较快，在2015年达到创记录的1.1393亿吨的收购总量，占该年国内玉米产量的49.49%。

②临储执行主体和收储库点

中储粮总公司受国家委托作为历次收储政策的执行主体，通过其直属库和委托收储库点敞开收购农民余粮。以2015年为例，除中储粮总公司外，中粮集团、中纺集团作为中储粮总公司的补充力量，受中储粮总公司委托承担收储任务，独立向农发行贷款。2013年，则是由中储粮分公司、省级粮食部门和农发行省级分行作为补充执行力量。

收储库点有较严格的要求，一般来说需具备：具有粮食收购资格，在工商部门注册登记并通过当年的工商年检；具有农发行贷款资格；有一定规模的自有仓容，仓房条件符合《粮油仓储管理办法》要求，具备必要的清理设备、检化验设备、计量称重器具和人员，对农民交售少量粮食要有可移动式磅秤；执行粮油仓储单位备案相关规定，安全生产制度健全，相关设备齐备完善；三年内在收储及销售出库等方面无违规违纪行为。另外优先优先安排符合条件的中储粮直属库、具有中央储备粮代储资格的企业、中央和地方国有及国有控股粮食企业作为收储库点，发挥国有企业的主渠道作用。

③ 2016年收储制度改革

玉米收储制度改革主要包括两个方面：一方面，玉米价格由市场形成，反映市场供求关系，调节生产和需求，生产者随行就市出售玉米，各类市场主体自主入市收购；另一方面，建立玉米生产者补贴制度，给予一定财政补贴，中央财政补贴资金拨付到省区，由地方政府统筹补贴资金兑付给生产者，以保持优势产区玉米种植收益基本稳定。

2016年3月，东三省一区调整玉米临时收储政策为“市场化收购”加“补贴”。2014年对大豆、棉花实施的目标价格政策，有两个关键的数据——目标价格和市场价格。目标价格是由官方来确定，只有市场价格低于目标价格时，政府才会按照两者之间的差价，对种大豆、种棉花的农户进行补贴；如果大豆、棉花的市场行情好了，比目标价格高了，相当于国家省下了这笔补贴。但对玉米收购实施的“市场化收购”+“补贴”，一方面，玉米价格由市场形成，反映市场供求关系，调节生产和需求，生产者随行就市出售玉米，各类市场主体自主入市收购。另一方面，建立玉米生产者补贴制度，给予一定财政补贴，中央财政补贴资金拨付到省区，由地方政府统筹补贴资金兑付到生产者，以保持优势产区玉米种植收益基本稳定。国家层面上需要承担的主要职责，除补贴外还有鼓励各类市场主体入市收购玉米、提供信贷支持等，为农民卖粮营造好的环境。国家在玉米收购新政中设定的托底价，是为了确保玉米种植户的基本收益（种植成本）。

2016年8月上旬，中央财政拨付的第一批玉米生产者补贴资金约300亿元。其中，内蒙古自治区66.25亿元，辽宁省45.78亿元，吉林省72.63亿元，黑龙江省115.73亿元。10月底，财政部公布了第二批玉米生产者补贴资金分配情况，补贴资金总量为90亿元，内蒙古自治区20.45亿元，辽宁省14.13亿元，吉林省22.42亿元，黑龙江省32.99亿元。根据各省的不同，发到农户手中大概是137-154元/亩不等。

（3）   历年收储计划

首批玉米临时收储计划于2008年10月下旬下达，计划收储500万吨；12月初国家下达了第二批收储计划，计划收储500万吨；当月下旬，又下达了第三批计划，计划收储2000万吨；到2009年2月中旬，进一步下达了第四批计划，追加收储1000万吨。收储数量分别为：吉林1730万吨、黑龙江910万吨、辽宁730万吨、内蒙古630万吨，收购执行期截止2009年4月底。第一批08/09年度国家预计收购玉米4000万吨，实际收储3600万吨，占到东北产量的55%，占外运量的90%。

2009年我国主要玉米产区受干旱影响，单产下降、总产量降低，市场供给总量减少。由于上年度玉米市场介于水平较高，弥补了产量减少带来的影响，市场维持供大于求格局。然而自2009年10月上旬玉米上市以来，各地玉米市场价格呈现持续走高态势。主要是因为各项经济形势转好，养殖利润改善，饲料消费需求提高，各地普遍存在对玉米看涨的预期，农户存在惜售心理。这导致当年临储政策颁布后农户售粮意愿低，收购进度持续低于08年同期。其中临储玉米收购60.90万吨。

下表是历年我国临时存储玉米收购价格及实际的收储量。

除临时收储玉米外，每年南方各省中央直属粮食企业、地方储备粮公司以及饲料企业都会到东北、华北产区采购玉米。由于数据较缺乏，再加上大多储备粮、饲料企业等数据属于非公开数据，目前仅获取到国有粮食企业2000-2014年的粮食收购和销售情况（见下图3、4）。分品种来看有小麦、大米、玉米、大豆和其他，其中玉米在全部国有粮食企业的收购量中占绝对地位。2008年国家临时收储后，国有粮食企业收购量大幅下滑，从图1可以明显看到2007-2011年五年间的粮食收购不及其他年份的四分之一。从收购和销售角度看大体上每年都能维持一个动态平衡，2000-2014年的15年间国有粮企收购玉米大约52,774万吨，销售玉米50,741万吨，国有粮食企业储备累计净增加约2,000万吨。

（4）   玉米进出口政策

根据我国加入世贸组织的承诺，我国对大豆进口未设配额限制，实行单一关税管理，进口关税3%。而对玉米实行配额管理，配额总量720万吨，配额内关税是1%，配额外关税是65%（最惠国税率），普通税率是130-180%。我国各项粮食的配额数量从加入WTO至今均未发生变动。

每年玉米实际进口量均在配额内，而且2004～2008年，进口配额使用率很低，不足1%，2009、10年有所提高，2011、12年大幅升至72%左右。2013年为45.3%;2014年为36.1%;2015年玉米进口473万吨，进口配额利用率高达65.7%。

具有玉米进口资格的企业：1、国营贸易企业2、2014年有进口实绩(不包括代理进口)的企业3、2013年或2014年玉米用量5万吨以上的饲料生产企业4、2013年或2014年玉米用量15万吨以上的其他生产企业5、2014年无进口实绩，但具有进出口经营权并由所在地商务部门出具加工贸易生产能力证明、以玉米为原料从事加工贸易的企业。

玉米出口方面，可以分为几个阶段。第一个阶段：1994年以前，实行完全的国家贸易，属于计划经济体制，由国家指定的外贸公司进行粮食外贸，每年的进出口数量都由国家计划部门下达，外贸公司落实。第二个阶段：1995—1996年出口中断，进口增加。由于1994年粮食价格上涨幅度较大，中国通货膨胀严重，中国政府单方面毁约，停止了粮食出口，加大了粮食进口。第三个阶段：1997--2003年稳居玉米出口国第二的位置，政府在2002年前实行了出口补贴措施。加入WTO不能实施出口补贴后，又实行了减免大宗粮食品种的铁路建设基金、出口销项税和出口退税。第四个阶段：2003—2007年，03年底起政府对粮食的出口开始进行配额管理，同时取消各种出口补贴，这个时期对粮食开始了限制出口阶段。第五个阶段：2007年底至今，政府先后颁布了取消原粮及其制品出口退税、征收出口暂定关税(玉米暂定关税5%，玉米制粉10%，然后在2008年12月取消，但因国际玉米价格低于我国，对出口刺激有限)，同时决定从2008年起，开始对粮食及其制粉实行临时征收5%-25%的出口关税和出口配额管理制度。

国储玉米抛储是指在交易市场把国家储备库的玉米进行竞价销售。主要原因是：1、粮食存放有一定的期限，过期就不能使用了；2、国储库里的粮食，要根据每年的农作物收成情况进行调节；3、调节市场价格。

从2007年12月起，我国玉米共拍卖270次，拍卖名目众多，其中有中央储备玉米、跨省移库、进口玉米拍卖、分贷分还玉米、超期储存和蓆茓囤储存（国产+进口）拍卖。从年份来看，除2012-2013年没有玉米拍卖以外，2007年、2008-2011年、2015年拍卖中央储备玉米；2009-2011年、2014-2015年拍卖玉米跨省移库；2014-2015拍卖进口玉米；2016年拍卖分贷分还玉米及超期储存和蓆茓囤储存玉米（国产+进口）。

其中2016年累计拍卖1.0349亿吨玉米，成交1792.21万吨，成交率17.32%；其中分贷分还玉米6400.1万吨、成交863.2万吨，超期储存和蓆茓囤储存玉米3948.9万吨、成交929.01万吨。拍卖成交价在1450-1700元/吨。

表5是根据Wind数据（来源：汇易）制作的玉米平衡表，表6则是根据USDA数据得到。产量数据在08年之前是一致的，08年之后USDA数据均高于Wind上数据的值。消费数量则是Wind持续低于USDA，而期末库存数据近几年Wind上远高于USDA的数据，这就导致了表5中的我国玉米库存消费比远远高于表6中的结果。

谷物主要包括小麦、黑麦、大麦、燕麦、玉米、大米、食用高粱、荞麦等。

（1）最低收购价政策

粮食的最低收购价政策是：当市场粮价低于国家确定的最低收购价时，国家委托符合一定资质条件的粮食企业，按国家确定的最低收购价收购农民的粮食。从国家粮食安全的角度考虑，最低收购价政策的实施可以有效地抵御同期粮价的大幅上涨对我国粮食市场的冲击。它也促进了农民种粮的积极性，稳定了粮食生产，促进了农民收入的提高。最低收购价政策的实施使得以往出现过的“粮食产量增长之后，随之实际市场价格下滑，从而影响生产者积极性”的情况没有出现。

从2006 年小麦最低收购价政策开始，白小麦、红小麦和混合麦0.72 元/斤、0.69 元/斤和0.69 元/斤，逐年提高最低收购价格，白小麦的收购价略高，到2012 年三麦价格一致，从2014-2016 年生产的小麦(三等)最低收购价均维持在1.18 元/斤。2016 年继续执行该政策，具体的收购标准见表7。

（2）   进出口政策

中国从1996年起就对小麦进口实行配额管理。我国加入WTO至今，小麦进口关税配额963.6万吨，非国营贸易比例10%，国营贸易比例90%。进口关税与玉米基本类似，配额内关税1%，配额外关税65%（最惠国税率），普通税率180%。

2007年1月起我国开始实行出口配额许可证制度。中国粮油食品进出口公司是中国唯一获得政府授权出口小麦的公司。

（3）   小麦拍卖

从2006年起国家就开始进行小麦的拍卖。